在我国实体经济中，小型微利企业（以下简称小微企业）数量庞大，其为解决社会剩余劳动就业，增加居民收入，繁荣地方经济，稳定社会安定作出了巨大贡献。然而，小微企业的赢利水平差、资本不充足、技术力量薄弱，难以应对重大突发事件等现实问题也非常突出，且政策性调整适应能力也较差，这些都制约了小微企业的健康发展。如何正确引导小型微利企业的健康发展，充分发挥税收在企业生产经营过程中的引导作用，成为当前重要税收课题。宣城市国税局近期在全市范围内开展了促进小型微利企业健康发展的税收政策调研，深入实际了解企业生产经营过程中遇到的难题，结合本地实际认真分析，并提出有针对性的政策建议。

一、现行小型微型企业税收政策落实情况

宣城市地处安徽省东南部，与江浙等经济发达地区毗邻，近年来，宣城市立足资源优势、产业优势，坚持一主两翼，不断改善软硬环境，招商引资和项目推进均取得了历史性突破，开放型经济成为宣城市经济最大的亮点和增长点，表现突出的是辖区内小微企业逐年增加、不断发展。截止2012年末，宣城市国税系统共有各类纳税户4.9万户，其中小微企业4.1万户（其中个体工商户3.9万户，为了便于分析、找准问题根源，本文将个体工商户也纳入到小微企业范围），占84%，主要分布在制造业、建筑业、批发零售业、餐饮业、采矿业、住宿业、交通运输业等行业，提供了大量的就业岗位。小微企业已经成为推动宣城地方经济发展的重要力量，对于促进经济增长、解决就业发挥着重要的作用。

2012年度小微企业享受税收优惠政策情况：未达增值税起征点纳税人3.2万户，享受增值税免征额6000万元；享受企业所得税优惠企业2200户，享受所得税优惠金额1120万元；销售发票7.91万户次，免免收发票工本费208.91万元。这些减免税、费被直接用于提高工资支出、用于企业的扩大再生产，为小微企业健康发展起到很大促进作用，受到纳税人的普遍好评，也为积极支持经济的发展作出了贡献。特别是发票工本费的免收，既加大了用票单位依法开具发票的积极性，又通过开票企业乐于开票而从客观上养成购货单位索取发票、保障自身合法权益的习惯，从而从社会层面推动了依法纳税的意识，提高了纳税人纳税遵从度。

二、小型微型企业税收政策存在的问题

（一）小型微利企业自身普遍存在的问题

1．纳税遵从度较低。小型微利企业多以家庭为单位或以个人合伙方式存在，多数企业所有者的文化素质较低，注重眼前个人利益二忽视企业长远规划，税法遵从度与大、中型企业存在明显差距。主要表现为：采取进销两头不入帐、进行虚假纳税申报，违反财经纪律不建帐或建假帐，不按按规定开具发票，甚至采取大头小尾等方式虚开发票隐瞒收入，帐面虚列成本、不列、少列收入，肆意逃税，造成国家税收流失。2012年度全市共对163户案件进行稽查，其中小微企业130户，存在问题120户，占比92.23 %。

2.财务核算水平较差。主要表现为：工作人员对国家财经制度不主动学习、掌握现象普遍存在；员工缺乏依法索取合法凭证意识，造成支出凭证多以白条入账情况；企业支出与所有者家庭支出混为一团，难以区分，企业帐成为老板“口袋帐”。如公私不分的汽车购买、使用行为；出纳会计多由由家庭成员担任，主办会计多为代帐会计，财会人员业务素质普遍不高，会计人员很难充分发挥其财务监督作用；企业帐证设置不健全，不设现金日记帐、银行存款日记帐、仓库保管帐或者这些帐面数据按照代帐会计明细帐倒算，存货出、入库无手续，实物流与财务帐面数据严重不一致，出纳及仓库帐仅用来应付税务部门日常检查，形同虚设；多数企业存在开票入帐，不开发票的收入不入帐，按企业所有者授意进行会计核算，帐外帐现象普遍存在，会计核算随心所欲；财务报表数据不真实现象普遍存在，税务机关在税务检查、纳税评估分析时只能就帐、表进行分析、检查，很难掌握企业的真实财务情况。

3.税收政策掌握不够。受文化素质及利己思想限制，小微企业员工学习税收政策意识较差，特别是对新出台的国家税收政策主动学习不够，经常造成对税收政策的理解和执行错误，甚至触犯法律而不知。根据纳税服务部门统计，2012年度对小微企业各类纳税申报表及附列资料进行初步审核，其错误率达到65%以上。

4.企业生存寿命较低。小微企业的寿命普遍较低，多数小型商贸易企业存在的时间在2-4年。分析其原因，主要是一些企业盈利能力差，企业收不付出，被迫关门；企业融资难度大，造成难以继续生存、发展。当前，我国一些地区小微企业融资成本比政府平台融资、大中型企业融资高出50%以上。在逢年过节等一些急需短期资金的情况下，甚至以高出银行数倍的代价在民间短期融资，增大了小微企业经营成本和负担；占相当大比重企业的倒闭则存在利用税收政策执行不严的漏洞，进行税收筹划。一些小微企业，通过不断的注册新企业，注销老企业，财务上肆意低价处理存货（实际销售价格无法准确核实），从而达到不缴、少缴税款的目的。

（二）税务机关税收征收管理中存在的问题

1.日常管理重视不够。近几年，我省部分地区受国家产业政策的调整，税源急剧下滑，部分管理人员，特别是一些税务领导干部重税款征收，而轻税收管理现象严重；抓大放小，部分税务机关把税收征管的立足点和着力点片面放在了大、中型企业和重点税源上，认为对小微企业的管理投入精力大、税收成本高，加大对其管理得不偿失，忽略了对相关纳税人的深层管理；一些地方片面的夸大集中管理的好处，基层管理机构上收，对偏远地区小微企业的管理流于形式，形成真空，机构上收也造成部分小微企业纳税成本上升；在税收征管方式上，小微企业大都采取定期定额和核定征收方式，这种方式无法反映企业实际经营状况，造成税收流失、税负不均和税收的漏征漏管，应纳税款与实纳税款严重不符。

2．税收宣传流于形式。主要表现为：宣传注重形式而不注重实效，如开展税收宣传月活动等，通过散发传单、资料等形式，未对税收政策进行认真解读，纳税人对多数文件仍然不甚了解；政策宣传不及时，一些执法人员认为只要总局、省局网站上有政策原文就行，纳税人学习不学习与己无关；税收普法的机构设置难成合力。当前税收宣传工作主要由各级税务机关的办公厅（室）牵头负责，其宣传职能多集中在宣传报道等外在形式，对纳税人经营过程中提出的宣传需求很难从政策角度得到深层解决；问题咨询答复难令纳税人满意。当前税收政策的咨询答复多按照属地原则处理，一些地方超权限答复咨询问题或问题答复模棱两可，纳税人无法适从。而按照“谁制定，谁解释”的原则，多数问题应由制定机关----国家税务总局答复，这种现状多招致咨询单位或个人的不满。

3．税收政策落实不到位。主要表现为：小微企业的税收政策落实存在不及时、不到位以及不错不纠的现象。纳税人符合税收优惠政策条件，不能及时告知纳税人，造成纳税人不能及时享受税收优惠政策；部分地区为完成税收收入任务，积压企业应退税款，造成应退税资金占用情况发生。

4．执法人员素质待提高。主要表现为：将业务素质高的同志安排从事重大税源管理，而对小微企业的税收管理，多安排年龄偏大、素质偏低、能力偏差的同志负责，而这些同志，多数放松对自己的要求，在税收执法过程中得过且过，工作主动性差，不愿主动学习税收政策、会计知识等相关内容。工作仅停留在完成每月纳税申报催报、催缴简单业务，对纳税人的生产经营情况、财务管理情况不愿下功夫进行管理。

5．税收执法考核不严。主要表现为：日常考核仅停留在电子考核方面，对容易发现的问题的人工考核几乎停滞；税收执法督察工作受考核项目固化的影响，绝大多数税收业务并未纳入到检查内容，存在问题很难暴露出来；对执法考核中发现问题，采取大事化小，小事化了方式，多数只要求改正而未进一步核实以明确责任，或将问题转交下级自行处理。对发现问题不能从深层次查找原因，防微杜渐，最终使执法监控流于形式。

6．违法行为打击不力。税务稽查注重大、中型企业、行业专项检查以及举报案件，而忽视对小微企业违法行为检查；以纳税评估代替税务稽查，对小微企业的税收违法行为普遍存在违法不纠、执法不严现象，对应移送税务稽查的偷逃税行为不移送，处理时心慈手软，只要求追缴税款、加收滞纳金而不进行处罚，造成执法威信下降、违法行为得不到应有惩处。纳税人违法成本低廉，更滋生了纳税人违法行为的发生。

（三）税收制度设计中存在的问题

1.小微企业标准存争议。一是税务部门的标准与全国统一标准不一致。企业所得税法规定小微企业是指从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业：工业企业，年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过100人，资产总额不超过3000万元；其他企业，年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过80人，资产总额不超过1000万元。而工业和信息化部、国家统计局等部门发布的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》规定按照企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点，将中小企业划分为中型小型微型三种类型，以上两个文件所确定的标准明显存在不一致。二是各税种规定的标准、名称不一致。如企业所得税小微企业标准与增值税小规模纳税人标准、小型商贸企业的标准存在不一致。三是企业所得税小微企业标准的执行存在问题多。主要表现为，从业人数难以界定。如从事季节性经营、临时性经营的小型企业，从业人数经常发生变化；部分中小型企业，采取拆分资产、新设法人、虚列成本等方式，以大变小，进行税收筹划，享受低税率的优惠政策；个体工商户是否为小微企业存争议。实际上个体户与私营独资、私营合伙组织除了在营业执照登记类型上存在区别，在实践工作现在已没有多大的区别，所以个体户也是企业的组成部分之一，也应该视同小微企业，但税收工作中我们并没有将个体工商户作为小微企业进行管理。

2.涉微税收优惠政策范围窄。一是优惠内容少。局限于所得税方面的金融企业涉农贷款、中小企业贷款损失准备金税前扣除的政策及小微企业照顾性税率政策，增值税、营业税的起征点及发票工本费免收等方面，其它税种涉及较少，尤其是地方权限范围内的税种税收优惠极少；二是方式单一。税收优惠方式主要表现为降低税率，对一些利润极低，特别是成立初期有亏损情况发生的企业，基本上享受不到相关优惠。三是覆盖范围不全面。如对微企业月收入在20000元以下的应纳增值税、营业税实行起征点政策，达到起征点则全额征税，明显存在不公平。四是享受政策时间不确定。企业所得税法规定自2012年1月1日至2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元（含）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，而3年以后税收政策如何确定，尚不明确。五是个人所得税与企业所得税优惠政策不统一。对从事生产、经营的个人所得税范围内的所得税税率与优惠政策与企业所得税政策不一致，另一方面形成不公。

3.税收优惠条件要求高。一是企业所得税法规定，只有同时满足从事国家非限制和禁止行业，年度应纳税所得额、从业人数、资产总额不超过规定标准，才能享受优惠政策。明显提高了优惠税率的适用门槛，一大部分应予扶持的小微企业得不到优惠照顾。如宣城市国税系统现有企业管户8800户，但是享受小微企业企业所得税优惠的企业只有2200户，占全部企业的25%。二是融资税收优惠条件高。对于信用社的涉农贷款可以享受税收优惠，而对于其他金融组织的涉农贷款则没有能享受税收优惠。税收优惠对象适用标准过高，使绝大多数中小型企业享受不到相关优惠，减轻小企业负担成为空谈。三是享受税收优惠企业必须帐证齐全。目前我国小微企业税收优惠政策仅适用于财务制度健全、核算准确的查账征收企业。在现实涉税管理活动中，绝大多数小微企业均采取的是定期定额或核定征收的方式，无法享受到所得税税收优惠政策的扶持。四是优惠政策实行备案制，要求纳税人准备资料多，对于未事先备案的即不允许纳税人享受税收优惠，明显的违背了国家减轻小微企业负担，鼓励发展的初衷。

4.税收优惠政策体系不完善。小微企业适用的税收政策或税收优惠政策分散在各种税收法规或规范性文件中，其法律体系不统一，从宏观上缺乏对所有相关企业、相关行业的竞争力的培育配套税收政策。特别是对小型微利企业创新及解决剩余劳动力缺乏政策支持。现行税法规定职工教育经费按工资总额的2.5%的比例据实扣除，不利于鼓励小微企业技术创新。

6.政府补助引发不平等待遇。当前各地政府都积极发展经济，鼓励外来资金投资于本地，从而名目繁多的非国家统一优惠政策的各种财政补助方案也由各地相继出台。这些投资补助主要是面对外来企业、面对大、中企业、面对各类经济开发区内企业，对于以本地投资为主、规模较小、多不在开发区内经营的小微企业，财政上很少有优惠政策出台，这种不公平，严重制约了小微企业的发展。

三、完善小型微利企业税收政策的意见和建议

（一）统一小微企业标准

一是国家要尽快出台相关政策，明确小微企业的定义，统一小微企业标准；二是税务部门应及时调整小微企业税收优惠政策适用标准，将其调整为与国家对外公布的标准一致；三是在税收优惠政策的制定上，不管什么税种、什么行业、什么涉税事项针对小微企业税收政策，应尽量统一标准，杜绝歧视政策的出台。

（二）加大企业优惠力度

一是统一小型微利企业税收优惠政策。建议修改税法，增加小微企业优惠税率10%档次，对年应税所得额在50万元以下的企业，均实行税收优惠。明确规定税收优惠并不局限于查帐征收企业，对于核定征收的小微企业同样适用。在税收负担设计上，考虑企业所得税、个人所得税范围内的小微企业政策统一及税收负担的基本公平；二是鼓励小微企业融资。对小微企业依法集资，向相关单位、个人借款，只要合法，利息均准予在税前列支。对于国家金融企业向小微企业贷款，均实行收入减计优惠。三是制定鼓励小微企业技术创新的政策。在高新技术企业认定标准上适度向小微企业倾斜，利用降低税率、加计扣除、加速折旧、财政返还、提高职工教育经费列支比例等方式，鼓励小微企业进行创新研发；四是鼓励小微企业扩大就业的政策。对积极安置城镇待业人员、下岗职工、残疾人员和农村剩余劳动力的小微企业实行工资加计扣除等税收优惠。五是全面实现营改增税收政策。对当前所有营业税征收范围的纳税人全部改增增值税，在税率设计上实现公平负担原则；六是修订增值税起征点政策，将起征点的适用改为分层降低征收率的方式，这样既有利于更大范围小微企业享受税收优惠，更可以平衡达到起征点纳税人税负相对过高情况的发生。七是规范地方政府财政补助政策。出台地方财政支持企业发展财政补助办法，杜绝各地不按法律程序，擅自出台财政补助政策，使各地小微企业之间、小微企业与其他企业之间能有一个公平政策环境。八是加大违法纳税人责任成本。在税收法律、法规中明确规定纳税人采取虚假申报，不缴或少缴税款的行为，一律不得享受税收优惠。从制度上鼓励纳税人依法纳税，依法享受税收优惠。

（三）全面推行网络发票

充分利用现代网络技术的便利，对符合条件的小微企业推行使用网络发票。采取措施鼓励公民、单位组织索取发票。在网络发票的防造假技术上加强研究，确保其开具发票的信息唯一性。对通过网络发票开具的发票，加强数据监控、比对与分析，减少纳税人通过开具虚假发票而偷漏税款现象的发生。

（四）加强日常税收管理

1．做好税收普法。一是加强税收执法人员的业务培训。通过鼓励自学、开展岗位练兵，定期组织业务考试，不断提高执法人员依法行政能力和执法水平。二是要根据小型微利企业的特点，通过送法上门、召开座谈会、手机信息送法等形式，有针对性地开展税法宣传活动，帮助纳税人全面、正确了解和掌握税收政策。三是要加强发票知识、会计知识及小微企业税收优惠的宣传，促进企业加强财务核算，提高经营管理水平与经济效益；四开展小微企业纳税信用等级评定。将纳税信用等级应用于企业融资等社会、经济工作中，通过在纳税过程中的正反两面案例的宣传，提高纳税人的税收遵从度。

2．加强部门配合。一是要做好税务机关内部部门的工作协调。在小微企业管理过程中，各部门要及时形成合力，纳税服务、税源管理部门，要加大税收政策的宣传、培训，对发现税收违法行为及时移送稽查部门查处。税务稽查部门要对存在的税收征管问题迅速进行反馈，最终实现“征、管、查”立体化的税收管理，全面提高税收征管质量。二是要实现国地税部门小微企业税收管理信息共享。统一全国税收征管平台，实现同级国税、地税机关信息共享。两部门对税收管理过程发现地问题，及时通报对方，以便堵塞税收工作的漏洞；三是实现政府各职能部门、主要社会管理机构的信息共享。加强与公安、民政、工商、交通、金融、电力等第三方的联系与合作，通过信息交换及时掌握企业的经营状况，为实施有效监管提供外部信息支持。四是要充分发挥税务稽查力量。对于纳税人注销登记的税款清算，应移送税务稽查查处。应发挥稽查的震慑作用，加大税收违法行为的查处，加大处罚力度，打击偷逃税款等违法行为，促使纳税人遵纪守法。五是发挥中介机构职能作用。发挥中介机构的技术特长，在规范小微企业帐务处理、纳税申报、发票使用、税款结算等工作鼓励中介机构参与。

3．实行专业化管理。对于小型微利企业，各地在区域划分的基础上，实行专人管理。及时掌握企业经营范围、经营状况、资产总额以及从业人数的变化情况，对达到或超出小微企业标准的，要及时通知纳税人，并依法办理税收优惠或补征税款。要全面落实税源管理制度，加强日常巡查，为实施有效征管掌握第一手资料。制定《小型微利企业税收管理办法》，规范相关行业税收管理，明确企业注销、清算过程存货处理、税款结算基本原则，通过严征细管，杜绝偷、逃、骗税行为发生，为所有小微企业发展营造公平竞争的税收环境。取消小微企业优惠政策备案制度，变只要符合条件，自动享有相关优惠。

4．实施信息化管税。一是充分应用网上办税一体化平台，鼓励纳税人实行网上申报、纳税，减低纳税成本。二是发挥网络的监控职能，通过税收征管信息系统，加强小型微利企业的数据资料管理。利用税源管理信息系统，对长期零申报、负申报等申报异常的小型微利企业纳税情况进行分析，对存在疑点的及时进行风险提醒、纳税评估。三是加强政策反馈工作。充分利用信息技术，建立健全政策反馈平台。对外及时收集纳税人咨询问题，对存在政策不明的，制定机关应及时依法处理，各级税务机关不应将属于自己职责的问题转交下级答复、处理，以转移矛盾；对内在纳税评估、税务稽查及日常管理工作中发现问题应及时分析，对存在的问题提出管理建议，对政策问题可直接通过网络上报政策制定机关处理，减少中间层次，有权机关应及时研究答复。

5.明确纳税人责任。在会计核算的要求上，所得税与流转税的应保持一致。对于属于一般纳税人企业的小微企业，企业所得税一律不得实行事先核定方式征收税款，而对于核定征收的一般纳税人，其进项税额一律不得抵扣，不得使用增值税专用发票；修改《会计法》相关规定。税务机关一旦发现企业财务人员弄虚作假，可以提请财政部门吊销其从业资格。

（五）加强税收执法督察

一是要在小微企业各项税收优惠政策制定过程中，相应的明确责任追究主体，对征纳双方不履行相关职责，要明文规定相关责任。二是进一步加强对税收优惠政策执行情况的检查、监督。对违反政策规定擅自减免、越权减免、为完成收入任务而实施预征税款或在政策执行过程中弄虚作假的应严格追究主要责任人员的责任，从制度上规范依法管理小微企业的行为。